یاسر سالاریان – کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل از دانشکده روابط بین‌الملل وزارت امور خارجه

مقدمه

پیش از این، سند «بازنگری موضع هسته‌ای» آمریکا آخرین بار در 2010 توسط دولت اوباما راهبرد هسته‌ای آمریکا منتشر شده بود. دولت ترامپ به‌سان سایر راهبردها و سیاست‌های خود، در حوزه هسته‌ای نیز موضع بسیار تهاجمی‌تری اتخاذ کرده و این بر آینده استفاده از تسلیحات هسته‌ای و روندهای حقوقی در جهان نیز تأثیر خواهد گذاشت. این سند پس از انتشار با اعتراض شدید ایران، چین، روسیه و آلمان مواجه شد. لازم به ذکر است این سند موضع حقوقی-نظامی هسته‌ای آمریکا را برای حداقل 5-10 سال مشخص می‌کند.

1-نگاهی به برخی محتویات مهم NPR

از نظر حقوقی و طبق گزارش دوم مخبر ویژه کمیسیون حقوق بین‌الملل یعنی مایکل وود در مورد نحوه شناسایی حقوق بین‌المللی عرفی[ii] و رأی دیوان در فلات قاره، سند NPR، جزء «رویه‌ دولتی به‌عنوان عمل قوه مجریه»[iii] شناخته می‌شود (ص 22).[iv] طبق نظر قاضی شوبل در نظر مشورتی «قضیه تهدید یا استفاده از سلاح‌های هسته‌ای» در 1996 مسابقه تسلیحاتی، ذخیره و تولید تسلیحات هسته‌ای به مدت قریب به 50 سال میان کشورهای عضو شورای امنیت وجود داشته و این رویه دولتی از طرف هم‌پیمانان و کشورهای جامعه بین‌المللی هم پذیرفته شده است. قاضی شوبل اظهار می‌کند «این رویه متعلق به یک دولت شرور نیست که علیرغم اعتراضات شدید بین‌المللی، دوباره به کار خود ادامه می‌دهد»، این رویه متعلق به دولت‌هایی است که هم‌پیمانان آن‌ها زیر چتر هسته‌ای‌شان تضمین امنیتی می‌یابند (ص 312)؛ بنابراین از نظر شوبل آمریکا کشوری است که «به‌طور خاص متأثر»[v] شده است.

یکی از نقاط مهم سند موضع هسته‌ای (NPR) 2018، توسیع راهبرد «ضربه نخست»[vi] حمله هسته‌ای به حوزه دفاع پیش‌نگرانه[vii] است. در این نوع دفاع، دیگر کشوری مانند امریکا منتظر «وقوع یک حمله مسلحانه» نمی‌ماند و در صورت بروز تهدید «قریب‌الوقوع» یا «بالقوه» از طرف یک کشور (مانند کره شمالی)، ایالات متحده ضربه نخست را وارد خواهد آورد. دفاع پیش‌نگرانه ناظر بر دو نوع جنگ است: (1) دفاع پیشدستانه[viii]؛ (2) دفاع پیشگیرانه[ix]. در دفاع پیشدستانه، خطر باید قریب‌الوقوع باشد. مثلاً آرایش نیروهای نظامی به شکل گسترده در مرز را می‌توان خطر قریب‌الوقوعی برای کشور همسایه دانست. ولی در دفاع پیشگیرانه، اگر کشوری در آینده و احتمالا دارای قابلیت حمله به کشور دیگر را (مثلاً با تسلیحات کشتارجمعی) داشته باشد، به کشور تهدید شده این حق را می‌دهد تا از وقوع جنگ در آینده پیشگیری به عمل آورد. مثلاً آمریکا به عراق حمله نظامی می‌کند تا از دستیابی عراق به تسلیحات کشتار جمعی و تهدید علیه آمریکا در آینده جلوگیری کند؛ بنابراین اگر دفاع پیشدستانه مشروعیت «نیم‌بندی» در حقوق بین‌الملل را داشته باشد، دفاع پیشگیرانه کاملاً از نظر حقوق بین‌الملل مطرود و رد شده است. سند راهبرد امنیت ملی آمریکا در 2002 بر دفاع پیش‌نگرانه تأکید داشته ایالات متحده «می‌بایست تهدید قریب‌الوقوع را بر قابلیت‌ها و اهداف دشمنان امروزی اعمال کند.»

طبق راهبرد جدید هسته‌ای آمریکا، ایالات متحده علاوه بر آنکه در پاسخ به یک حمله هسته‌ای از تسلیحات هسته‌ای استفاده می‌کند، بلکه امکان دارد در صورت وقوع یک «تهدید قریب‌الوقوع» نیز، بدون آنکه حمله‌ای هسته‌ای به آمریکا شود، در پاسخ حمله هسته‌ای کند.

یکی از بندهای سند NPR، مشخصاً بر دفاع پیش‌نگرانه تأکید می‌کند. به عبارتی جمله‌ی «استقرار تسلیحات هسته‌ای در شرایط حاد برای دفاع از منافع حیاتی ایالات متحده، متحدان و شرکا» (ص 21) در سند بازنگری موضع هسته‌ای، نشان می‌دهد، ایالات متحده حتی در صورت عدم حمله هسته‌ای به این کشور نیز می‌تواند از تسلیحات هسته‌ای استفاده کند؛ زیرا در بندهای بعدی، این نظریه کاملاً تائید می‌شود. استاندارد «شرایط حاد»[x] مندرج در سند راهبرد هسته‌ای، می‌تواند شامل «حملات بزرگ غیرهسته‌ای»[xi] نیز شود.

لازم به ذکر است، سند NPR، کاملاً مبتنی و متکی بر بازدارندگی است. اودا، قاضی ژاپنی در نظر مخالف خود که به «قضیه تهدید یا استفاده از سلاح‌های هسته‌ای» در 1996 منضم کرده، بازدارندگی در حقوق بین‌الملل را «مشروع و قانونی»[xii] اعلام نمود (بند 45 نظر مخالف قاضی اودا). از نظر او، تسلیحات هسته‌ای قابل استفاده مؤثر بودند، ولی مدت‌ها است هیچ کشوری علیه کشور دیگر از آن‌ها استفاده نکرده است.

سند موضع هسته‌ای 2018؛ مقصود از توانمندی‌های هسته‌ای امریکا را «رسیدن به اهداف ایالات متحده، در صورت شکست بازدارندگی» (ص 20) عنوان کرده و هدف نهائی تسلیحات هسته‌ای آمریکا را «هجوم بر خطرات احتمالی و غیرمنتظره» (ص 24) ذکر نموده است. منظور از «هجوم بر خطرات احتمالی و غیرمنتظره» در NPR، این است که «اعتماد به نفس دشمنان بالقوه را کاهش دهد، به میزانی که آن‌ها نپندارند با توسعه تسلیحات هسته‌ای می‌توانند مزیت نسبی داشته باشند.» (ص 24). از سوی دیگر این سند، نوع پاسخ هسته‌ای ایالات متحده را نیز مشخص کرده است. تسلیحات هسته‌ای آمریکا، «برای پاسخ به ضربات غافلگیرکننده احتمالیِ یک محیط دائماً متغیر» است (ص 14). این جمله عامدانه این‌گونه مبهم نوشته شده تا میزان واکنش‌ ایالات متحده به تهدیدات را کماکان پیش‌بینی‌ناپذیر کند.

سند بازنگری موضع هسته‌ای 2018 و سند متعلق به دوران اوباما (2010)، این حق را برای ایالات متحده محفوظ می‌داند تا به آن دسته از کشورهای غیرهسته‌ای که به تعهدات اشاعه‌ای (مانند تعهدات بیولوژیک و شیمیایی) خود پایبند نیستند، حمله هسته‌ای کند.

راهبرد هسته‌ای اوباما (NPR 2010)، توسعه و اشاعه گسترده تسلیحات کشتار جمعی بیولوژیک و شیمیایی را نیز مستحق پاسخ حمله هسته‌ای می‌دانست. ولی در موضوع هسته‌ای دولت ترامپ (NPR 2018)، پا را فراتر نهاده و تفسیر موسع از این هنجار داخلی آمریکا ارائه داده است. در راهبرد هسته‌ای 2018، «تکامل و اشاعه فناوری‌های حمله راهبردی غیرهسته‌ای از سوی یک کشور» (ص 21) نیز می‌تواند با حمله هسته‌ای از جانب آمریکا پاسخ داده شود. این گزینه درواقع، پیشنهاد حمله هسته‌ای برای مقابله با توسعه تسلیحات متعارف را می‌دهد. از این‌رو سناریوها و راهبردهای قبلی هسته‌ای آمریکا از جنگ جهانی دوم به این سو را که حمله هسته‌ای تنها در مقابله با حمله هسته‌ای خواهد بود، به مغاک فراموشی می‌سپرد. به عبارت دقیق‌تر در راهبرد هسته‌ای اعلام‌شده از سوی ترامپ، دفاع پیش‌نگرانه به نوع خاصی از تسلیحات کشتار جمعی (مانند دفاع پیشگیرانه و بهانه حقوقی آمریکا برای حمله به عراق در 2003) محدود نشده و تفسیر بسیار موسعی از پاسخ آمریکا به توسعه و اشاعه هر نوع تسلیحات از متعارف تا کشتار جمعی می‌تواند با گزینه حمله هسته‌ای از جانب آمریکا روبرو شود.

2-تهدید قریب‌الوقوع

مفهوم «شرایط حاد» مندرج در سند NPR، در واقع به مقوله دفاع پیش‌نگرانه و تهدید قریب‌الوقوع اشاره می‌کند. در سند NPR استاندارد «شرایط حاد» توضیح داده شده و این استاندارد ناظر بر شرایطی است که تهدید علیه ایالات متحده به آن اندازه «فوری، قریب‌‌الوقوع بوده و فرصتِ درنگ و فکر کردن به سایر گزینه‌ها را از ایالات متحده بگیرد» (ص 11). این گزینه برای حفاظت از «منافع حیاتی» ایالات متحده در نظر گرفته شده است. این مفهوم متکی بر نظر مشورتی دیوان در «قضیه تهدید یا استفاده از سلاح‌های هسته‌ای» در 1996 است. تحلیل منفعلانه و خنثی دیوان در این پرونده باعث شده تا کشورهای دارای تسلیحات هسته‌ای در مشروعیت کاذب ناشی از این پرونده غوطه‌ور شوند. دیوان در این نظر مشورتی اشعار داشته برای «حفظ موجودیت یک دولت»[xiii] می‌توان با سلاح هسته‌ای دفاع مشروع کرد (پاراگراف 97). بدین سبب اگر زمانی موجودیت یک دولت با تسلیحات حتی متعارف هم به خطر ‌افتد، دولت به خطر افتاده می‌تواند در مقام دفاع مشروع، تسلیحات هسته‌ای به کار برد! این مفهوم به‌شدت خطرناک و فی‌الواقع هنجاری بی‌خاصیت در حقوق بین‌الملل است.

در این نظر مشورتی، قاضی گیوم در نظر جداگانه‌ای اعلام کرده هیچ نظام حقوقی، نمی‌تواند «یک دولت» را از احتمالات، گزینه‌ها و امکانات و نهایتاً توسل به «مرگبارترین ابزار»[xiv] برای «حفظ موجودیت خود» منع کند. این نگرشِ چرک حقوقی تداعی‌گر مفهوم «وسیله هدف را توجیه می‌کند» است. نظام‌های حقوقی نهایت امر برای انسان و انسانیت تکامل می‌یابند. باری اگر به بهانه حفظ موجودیت یک دولت، بتوان حمله هسته‌ای و نابودگرانه علیه دولت دیگر ترتیب داد، این حمله‌ای به نهاد بشریت است. دیوان بین‌المللی دادگستری در وهله اول و قضات آن در گام بعدی در این تحلیل حقوقی چنان به دورادور فروغ جادوئی آتش سلاح هسته‌ای برای حراست و کیاست از یک مفهوم حقوقی مانند «حفظ موجودیت یک دولت» شتافتند؛ غافل از آنکه آغوش آتش، جز نابودی چیز دگر ندارد. لابد، آنان پنداشتند حکم، حکمِ حاکم است و مرگ مفاجات!

3-اصل ضرورت

ایران در حین دفاع مقدس از این سرزمین، قربانی حمله مسلحانه از جانب امریکا واقع شد. آمریکا در 27 مهر 1366 به سکوهای نفتی رشادت و رسالت حمله و آن‌ها را منهدم ساخت. توجیه حقوقی امریکا در حمله مسلحانه به سکوهای نفتی ایران، دفاع مشروع بود. جمهوری اسلامی ایران در سال 1370 (1992) علیه امریکا در دیوان بین‌المللی دادگستری طرح دعوا کرده و دیوان در سال 2003 رأی خود را با نام قضیه «سکوهای نفتی (جمهوری اسلامی ایران علیه ایالات متحده)» صادر نمود. دیوان در پاراگراف 51 سکوها نفتی استدلال امریکا را رد نموده و چنین بیان می‌دارد:

«بنابراین برای اینکه حمله آمریکا به سکوهای نفتی ایران دارای وجاهت حقوقی دفاع مشروع را داشته باشد، امریکا باید نشان دهد که ایران در قبال حملات [ادعایی] امریکا مسئول بوده؛ حملات ایران به‌عنوان «حملات مسلحانه» در حدود ماده 51 منشور ملل متحد احصاء شده و دارای چنین ماهیتی است.»

دیوان توجیهات حقوقی امریکا را رد نمود. دفاع مشروع در همه موارد فوق، زمانی جاری می‌شود که یک کشور به کشور دیگر تجاوز و یا حمله مسلحانه ‌کند. با توجه به تغییر ماهیت جنگ‌های قرن جدید، هم‌اکنون حقوق و روابط بین‌الملل شاهد تهدیدات گروه‌های تروریستی و کشورهای دارای تسلیحات کشتار جمعی (WMD) در سراسر جهان بوده و برخی دولت‌ها دفاع مشروع را به این تهدیدات نیز تسری داده‌اند. برای نمونه پس از حمله داعش به بلژیک در 22 مارس 2016، دولت بلژیک در 7 ژوئن 2016 با ارسال نامه‌ای به رئیس شورای امنیت از اقدام نظامی این کشور در قالب «دفاع مشروع دسته‌جمعی» علیه داعش در سوریه خبر داد. در برخی موارد مانند اسرائیل نیز حملات خود به مردم بی‌دفاع فلسطین را در قالب دفاع مشروع توجیه می‌کند. حال باید حمله مسلحانه «بازیگران غیردولتی» (Non-state Actor) مانند داعش و کشورهای دارای تسلیحات کشتار جمعی (WMD) را تحلیل نمود.

در پرونده سکوهای نفتی، دیوان اصل «ضرورت»[xv] را نیز در دفاع مشروع تشریح کرده است. این اصل واجد آستانه بسیار بالایی است؛ از نظر دیوان ضرورت پاسخ مسلحانه یک دولت به حمله مسلحانه:

«باید هیچ جایگزین عملی و مؤثر برای پایان دادن و یا تغییر ماهیت توسل به زور [که توسط دولت دیگر علیه آن دولت انجام شده] وجود نداشته باشد. (پاراگراف 76)»

به عبارتی دیوان اصل ضرورت را نیز در دفاع مشروع اعمال کرده و گفته است وقتی کشوری تحت حمله مسلحانه قرار می‌گیرد باید راهی جز توسل به‌زور وجود نداشته باشد تا تجاوز و حمله مسلحانه کشور متجاوز را دفع کرد. این اصل در مورد کاربست تسلیحات هسته‌ای باید آستانه بسیار بالاتری داشته باشد. به نظر نگارنده، استفاده از تسلیحات هسته‌ای در هر صورتی مغایر و متناقض اصل ضرورت است. چون حجم و عمق تلفات غیرنظامی، امکان عقلی و انسانی مورد نظر در اصل ضرورت را به‌کلی نادیده می‌گیرد. آمریکایی‌ها به‌نوعی در سند راهبرد هسته‌ای خواسته‌اند تا ژست به‌ظاهر حقوقی خود را کماکان حفظ کنند. در سند راهبرد هسته‌ای بر تاکتیک «کمترین میزان تخریب» به‌عنوان تاکتیکی که چندین دهه ایالات متحده به آن پایبند بوده، اشاره شده است. این سند اشعار می‌دارد «سیاست هسته‌ای ایالات متحده برای دهه‌ها، دائماً ناظر بر این هدف بوده که در صورت شکست بازدارندگی [و حمله هسته‌ای به امریکا]، تلفات [پاسخ هسته‌ای آمریکا] به حداقل کاهش یابد» (ص 23).

4-اصل تناسب

این اصل توسط قاضی هیگینز در نظر مشورتی «قضیه تهدید یا استفاده از سلاح‌های هسته‌ای» در 1996 توضیح داده شده است. از نظر این قاضی:

«در پرونده فعالیت‌ها مسلحانه نیکاراگوئه، دیوان از این عبارت استفاده کرد و روشن شد که مفهوم تناسب در دفاع مشروع به آنچه نیاز است تا به حمله پاسخ داده می‌شود را محدود می‌کند. این امر با رویکرد آگو تطابق دارد. او در ضمیمه گزارش هشتم خود در مورد مسئولیت دولت‌ها به مفهوم تناسب ارجاع داده و گفته تناسب باید در پاسخ به یک حمله مسلحانه رعایت شود، نه اینکه پاسخ باید متقارن با حمله مسلحانه باشد، از این‌رو نیازی به تقارن در نوع حمله اولیه و نوع پاسخ وجود ندارد. (پاراگراف 5)»

همان‌طور که مشاهده می‌شود تناسب به ماهوی اصل در حقوق بین‌الملل باید ارج نهاده شود. بدین جهت میان تناسب و تقارن وجوه افتراق و تفاوت فاحشی وجود دارد. زمانی که دولتی مورد حمله مسلحانه قرار می‌گیرد، آن دولت نمی‌‌تواند بر هر سلاحی دست یازد. از سوی دیگر اگر دولتی مانند امریکا مورد هدف حمله مسلحانه هسته‌ای قرار می‌گیرد، نباید در پاسخ به آن حمله هسته‌ای از سلاح هسته‌ای استفاده کند. تناسب با تقارن تفاوت دارد و نوع پاسخ به یک حمله مسلحانه باید در خلأ سنجیده شود که آیا مشروعیت دارد یا خیر.

جای شگفتی است، سند موضع هسته‌ای آمریکا در 2018 ادعا می‌کند یک حمله هسته‌ای محدود تلفات و خسارات کمتری از یک حمله با تسلیحات متعارف بزرگ‌‌مقیاس دارد و بنابراین این حمله هسته‌ای محدود، تنافری با اصل تناسب ندارد. این استدلال اشتباه است. حقوق بین‌الملل در حوزه استفاده از تسلیحات هسته‌ای باید ماهیت ان تسلیحات با اصل تناسب را بسنجد. به عبارتی چنانچه تسلیحات هسته‌ای هدفمند با موشک‌های نقطه‌زن و هدایت‌شونده دقیق کمتر از برخی تسلیحات متعارف تلفات دارند پس دیگر چه نیازی به این تسلیحات؟! این ماهیت تسلیحات باید موضوع جدید حقوق بین‌الملل باشند. مثلاً برخی حملات توسط تسلیحات شیمیایی، از تسلیحات متعارف، تلفات انسانی بسیار کمتری دارند، پس چگونه تسلیحات شیمیایی به این میزان در حقوق بین‌الملل تقبیح شده‌اند؟!

5-مبنای حمله پیش‌نگرانه در سند

سند راهبرد هسته‌ای تهدید جدی و وجودی علیه منافع ملی ایران را برملا می‌کند. در این سند تلویحاً حمله پیش‌نگرانه (پیشدستانه یا پیشگیرانه) به کشورهایی مانند ایران و کره شمالی اشاره شده است. سند موضع هسته‌ای 2018 ایران و کره شمالی را «تهدیدی واضح و فاحش»[xvi] برمی‌شمرد (ص 32) و با «نگرانی جدی» نسبت به اقدامات روسیه (ص 71)، این کشور را تهدید می‌کند که چنانچه روسیه تجاوز کند با «هزینه‌های هولناک و غیرقابل‌قبولی» مواجه خواهد شد (ص 30). در مورد چین؛ سند اظهار می‌دارد، این کشور «برتری سنتی آمریکا را در اقیانوس آرام» به چالش کشیده است (ص 1).

در راهبرد هسته‌ای جدید، آمریکا دوباره بر موضوع به‌ظاهر حقوقی خود در مورد استفاده از تسلیحات هسته‌ای علیه بازیگران غیردولتی پافشاری می‌کند. طبق سند 2018، چنانچه امریکا و متحدانش از سوی گروه‌های تروریستی مورد حمله هسته‌ای قرار گیرند، استاندارد «شرایط حاد» برای امریکا احراز شده و ایالات متحده «به آخرین شکل از مقابله‌به‌مثل»[xvii] دست خواهد یازید (ص 68). با راهبردی هسته‌ای مذکور، آنچه اهمیت دارد موضع مکانی تروریست‌ها است. تروریست‌ها بالاخره در یک کشوری فعالیت می‌کنند و در صورت حمله هسته‌ای امریکا، این کشور متضرر خواهد شد. برای توجیه حمله مسلحانه به کشور میزبان تروریست‌ها، آمریکا از دکترینی تبعیت می‌کند که اگر کشوری «نتواند و یا نخواهد» با تروریست‌ها مبارزه کند، ایالات متحده این اقدام را خواهد کرد.

جمع‌بندی

این سند هیچ‌گونه تطابقی با حقوق بین‌الملل ندارد. آمریکا در حوزه خلع سلاح به‌صورت تدریجی و بسیار کند، سعی در تغییر هنجارهای حقوق بین‌الملل دارد. برخی از این هنجارها در حوزه حقوق بین‌الملل عام هستند مانند، دفاع مشروع، اصل تناسب و اصل ضرورت و برخی دیگر مختص حوزه‌های تخصصی و رژیم‌های نرمی چون MTCR و ضوابط رفتاری موشکی لاهه.

[i] Nuclear Posture Review (NPR)

[ii] Second report on identification of customary international law

[iii] evidence of state practice as an act of executive branch

[iv] See, for example, North Sea Continental Shelf, Judgment, I.C.J. Reports 1969, p. 3, at pp. 104, 107 (Separate Opinion of Judge Ammoun); See, for example, Dispute regarding Navigational and Related Rights (Costa Rica v. Nicaragua), Judgment, I.C.J. Reports 2009, p. 213, at p. 280 (Separate Opinion of Judge Sepúlveda-Amor); See, for example, North Sea Continental Shelf, Judgment, I.C.J. Reports 1969, p. 3, at pp. 104, 105, 107, 126 (Separate Opinion of Judge Ammoun); Fisheries Jurisdiction (United Kingdom v. Iceland), Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1974, p. 3, at p. 84 (Separate Opinion of Judge De Castro).

[v] specially affected state

[vi] ‘first use’

[vii] anticipatory

[viii] Preemptive

[ix] preventive

[x] ‘extreme circumstances’

[xi] significant non-nuclear strategic arms attacks

[xii] ‘legitimized by international law’

[xiii] ‘the very survival of a state’

[xiv] ‘ultimate means’

[xv] necessity

[xvi] ‘clear and grave threat’

[xvii] ‘ultimate form of retaliation’