فیلیپه لو بیلون، پرفسور دپارتمان جغرافیا در دانشگاه بریتیش کلمبیا در مقاله‌ای که در شماره بهار 2015 مجله سیاست خاورمیانه به چاپ رسید، با این مقدمه نوشت: با انعکاس مسئله کلاسیک فدرالیسم، قانون اساسی جدید جدایی‌طلبی را از یک سو منع و از سوی دیگر تسهیل کرده است؛ تا حدی به این دلیل که ابهام در متن امکان تفاسیر گوناگون را میسر ساخته است.

با این حال، رسیدن به نقطه بحران 2014 در نتیجه نارضایتی از دولت حاکم در بغداد، تنش‌های عمده بر سر توزیع درآمدهای نفتی و ستیزه‌جویی فرقه‌ای و فزاینده در پی خروج نظامی ایالات متحده آمریکا، فدرالیسم عراق را با موانع متعدد مواجه ساخته است.

فدرالیسم در عراق

حمله ایالات متحده به عراق در سال 2003 پایان حکومت استبدادی صدام را به ارمغان آورد، اما متعاقباً منجر به ویرانی و تقسیم کشور شد. آثار دهه‌ها تحریم بر تولید زیرساخت‌ها، همراه با حملات شدید، بلاتکلیفی‌های قانونی و فساد گسترده، در کندی تولید نفتی و اتلاف شدید درآمدها سهیم بود.

تفاسیر متضاد از ترتیبات قانون اساسی و شکست‌های مکرر تصویب یک قانون جدید نفت فدرال، به تنش‌‌های بسیار میان دولت فدرال و مقامات منطقه‌ای، به ویژه حکومت اقلیم کردستان عراق و درگیری بر سر مشروعیت قراردادهای امضا ‌شده شرکت‌های نفتی بین‌المللی با کردها یا مقامات فدرال منجر شد.

ثروت عظیم نفت عراق در مناطق مختلف به طور یکسان توزیع نشده است. حدود 60 درصد این ذخایر عظیم نفتی در مناطق جنوب شرقی و مناطق عمدتاً شیعه‌نشین و حدود 17 درصد در مناطق مرزی کردستان عراق، در شمال شرقی این کشور واقع شده است.

بیشتر تولیدات در میادین عظیم منطقه بصره در جنوب و کرکوک در شمال صورت می‌گیرد. الگوهای توزیع درآمد نفت پیش از سال 2003 با وجود ترتیبات رسمی مقرر در قانون اساسی جهت حفظ وحدت و تمرکز، برخی جمعیت‌ها را نسبت به مناطق دیگر، به ویژه در پایتخت و مناطق سنی‌نشین در مرکز کشور، از امتیازاتی بهره‌مند می‌ساخت.

قانون اساسی فدرالیسم 2005 با این پیشنهاد که میادین نفتی کشف‌نشده یا توسعه‌نیافته تحت مدیریت دولت‌های منطقه‌ای یا حتی استان‌ها قرار گیرد، به وضوح امکان تمرکززدایی و حتی تفویض اختیارات را ایجاد کرد.

مدیریت مشترک “میادین نفتی فعلی” توسط دولت‌ فدرال و دولت‌های منطقه‌ای مشروط به این است که دولت فدرال درآمد حاصله را به صورت منصفانه و متناسب با توزیع جمعیتی سراسر کشور و همچنین اجحافات تاریخی تقسیم کند.

برخلاف دیگر مناطق عراق، منطقه کردستان از حمله ایالات متحده در سال 2003  تا حد زیادی بهره برد.

دولت اقلیم کردستان با سازماندهی قوانین نفت خود در سال 2005 و جذب بسیاری از شرکت‌های نفتی بین‌المللی، به حدی از استقلال اقتصادی دست یافت. با این حال بغداد در پی مجازات شرکت‌های نفتی فعال در اقلیم کردستان برآمد، آنها را از عملیات اجرایی در دیگر مناطق عراق محروم و از صادرات تولیدات آنها از طریق سازمان بازاریابی نفت جلوگیری کرد.

سقوط موصل به دست داعش و متحدانش در 10 ژوئن 2014، گواه ناتوانی فدرالیسم و تعمیق تنش‌های فرقه‌ای درون عراق بود. این امر برای دولت اقلیم کردستان فرصتی فراهم آورد تا قلمرو و حرکت به سمت اهداف خود را گسترش دهد.

نیروهای پیشمرگه به تدریج بر کرکوک و میدان نفتی عظیم آن، به اندازه دیگر میادین اصلی مناطق شمالی تحت کنترل داعش، مسلط شدند. مناطق تحت کنترل کردها تا حدود 40 درصد، با ذخایر نفت تخمینی 42 تا 65 میلیارد بشکه، گسترش یافت.

اوایل ژوئن، مسعود بارزانی، رئیس اقلیم کردستان اعلام کرد زمان استقلال کردستان فرا رسیده و آماده‌سازی جهت برگزاری همه‌پرسی آغاز شد. اما ایالات متحده آمریکا همچنان مخالف استقلال کردستان بود.

به دلیل عدم امکان نقل و انتقالات، دولت اقلیم کردستان با فشارهای مالی فزاینده مواجه شد و در نتیجه بغداد و ایالات متحده به تلاش برای بازداشتن خریداران بالقوه نفت کردستان ادامه دادند.

در دسامبر 2014، دولت عراق و حکومت اقلیم کردستان پیش‌نویس موافقت‌نامه‌ای را امضاء کردند که اجازه می‌دهد دولت اقلیم کردستان تا 550 هزار بشکه نفت در روز از طریق خط لوله‌های خود، از جمله 300 هزار بشکه از میادین نفتی کرکوک صادر کند.

پیش‌نویس قرارداد باید در قانون بودجه فدرال 2015 تکمیل شود و به تصویب پارلمان عراق برسد؛ جایی که به احتمال زیاد با برخی مخالفت‌های نمایندگان که به دنبال مزایای مشابه برای مناطق غنی نفتی اطراف بصره هستند، مواجه شود.

درسی از سودان جنوبی

منطقه کردستان عراق تنها منطقه غنی نفتی نبوده که نظر به استقلال داشته است. مورد سودان جنوبی در این خصوص بسیار قابل توجه است. این مناطق مشابهت‌های مهمی با یکدیگر دارند.

علاوه بر این، این مناطق در زمره مناطق غنی نفتی به شمار می‌روند. در کنار این شباهت‌ها، سودان جنوبی و منطقه کردستان با مقوله‌های مشابهی، از جمله بحث در خصوص فدرالیسم در مقابل جدایی، تشدید فرقه‌گرایی، درگیری‌های داخلی و بحران مالی در رابطه با استقلال نفت مواجه بوده‌اند.

همانطور که تجربه سودان جنوبی نشان می‌دهد، گذار به سوی امنیت گسترده و رفاه مشترک برای یک سرزمین محصور در خشکی غنی نفتی که در پی کسب استقلال بیشتر است، نه فقط به دلیل تأثیرات خارجی، بلکه همچنین بنا به دلایل داخلی، به نظر بسیار دشوار می‌رسد.

در همه پرسی 2011، 98 درصد قریب به اتفاق جمعیت بزرگسال سودان جنوبی به نفع استقلال رأی دادند. با این حال، بحث فدرالیسم در سودان جنوبی به عنوان کشوری که دوباره در حال تجزیه شدن به واسطه جنگ داخلی است، از جمله از طریق مفهوم فدرالیسم قومی، بار دیگر احیاء شد.

در این میان، تولید نفت حدود 450 هزار بشکه در روز با قیمت‌ بالا این سودها را به یک ثروت باد‌آورده عظیم تبدیل کرد. دستیابی به این ثروت نیازمند همکاری خارطوم بود. با انعقاد موافقتنامه صلح جامع، از جمله اشتراک ثروت با خارطوم در سال 2005 و روند انتقال شش ساله در نتیجه همه‌پرسی به نفع استقلال، جنبش آزادی بخش مردم سودان با چالشی مهم مواجه شد: مدیریت کشوری که تقریباً 70 درصد ذخایر نفتی در قلمروی آن مستقر شده، اما تقریباً تمامی زیرساخت‌های انتقال و پالایش نفت در شمال باقی مانده است.

همکاری میان جوبا و خارطوم برای هر دو طرف به منظور کسب بیشترین درآمد نفتی ضروری بود. با این حال، در 23 ژانویه 2012، تنها شش ماه پس از استقلال، حکومت سودان جنوبی به دلیل درگیری‌ با دولت سودان بر سر هزینه‌های انتقال جهت استفاده از خط لوله‌های نفتی شمال، تعلیق تولید نفت را اعلام کرد. متعاقب درگیری‌های سیاسی، درگیری‌های خشونت‌آمیز رو به تشدید گذاشت.

اشتباهات متعددی در مورد سودان جنوبی رخ داد. نخست آنکه رهبران سودان جنوبی با اعلام استقلال سیاسی بدون یک توافق واضح و قابل اجرای اشتراک درآمد با خارطوم، یا یک مسیر جایگزین برای خط لوله صادرات، ریسک بزرگی کردند. این در حالی است که بسیاری از ناظران این را مفروض می‌دانستند که وابستگی متقابل زیرساخت شمال-جنوب به تحکیم صلح میان دو کشور کمک خواهد کرد.

دوم، تعدادی از رهبران اصلی سودان جنوبی بر مبنای این فرض نادرست که جوبا با ذخایر مالی کافی که در اختیار دارد می‌تواند منتظر سقوط یا سازش دولت خارطوم شود، تصمیم به تعطیلی تولید نفت و صادرات گرفتند. حال آنکه هیچ کدام از اینها رخ نداد و اختلافات نفتی، تعطیلی تولیدات و توافق نهایی ناامیدکننده، تنش‌ها را درون جنبش آزادی‌بخش شدیدتر کرد.

سوم، حکومت سودان جنوبی به فساد و نظامی کردن سیستم ادامه داد. در واقع به جای آنکه واقعاً به دنبال اصلاحاتی در جهت یکپارچگی عمومی باشد، اغلب اقدامات ضدفساد برای جلب رضایت کمک‌کنندگان بین‌المللی، با حفظ رویه‌های فاسد، صرفاً در شکل باقی ماند.

استقلال‌طلبی در عراق

برخلاف جنبش آزادی بخش سودان، حکومت اقلیم کردستان به منظور تضمین استقلال خود خطرات را محاسبه‌شده‌تر مدیریت کرده است. نخست، اربیل به جای اقدام به برنامه‌ریزی همه‌پرسی جهت استقلال، به دنبال یک مصالحه فدرالیستی با بغداد بود که حداقل در ابتدا توانست از انتقال درآمد نفتی فدرال بیشتر درآمد کسب کند و بین گروه‌های سیاسی نقشی محوری برای خود حاصل نماید.

همسایگان عراق کاملا مخالف استقلال کردها بوده‌اند. ایالات متحده نیز به عنوان مهم‌ترین حامی اربیل و یک کشور فدرالی، با استقلال کردستان مخالفت کرده است. بنابراین حتی اگر استقلال، آرمان کردهای عراق بوده، فدرالیسم بهترین راه حل به نظر می‌رسد.

دوم، اربیل خط لوله خود به سمت ترکیه را محفوظ داشت و رابطه‌ای کاری با آنکارا ایجاد کرد تا بازار فروش نفت خود را تضمین کند. اگرچه این اقدام در ابتدا بغداد را خشمگین کرد، اما موقعیت مذاکره قوی‌تری برای اربیل فراهم آورد.

این مسیر خط لوله جایگزین، زمانی که داعش کنترل بخشی از خط لوله‌های نفتی کرکوک-جیحان را به دست آورد، وجود منافع متقابل این سه طرف را اثبات کرد.

سوم، احزاب کرد توانایی پذیرش برخی تحولات سیاسی را از طریق انتخابات رقابتی، در عین حفظ وحدت موضع خود در قبال بغداد داشته‌اند. با این حال، هم تحلیلگران و هم کمیسیون‌های رسمی بارها به کاستی‌های دولت اقلیم، از جمله اختلافات مستمر میان حزب دموکرات کردستان عراق و اتحادیه میهنی کردستان عراق که اصلاحات را به تأخیر انداخته و الگوهای قوم‌‌پرستی و فساد را تحکیم کرده است، اشاره کرده‌اند.

به طور کلی باید گفت دولت اقلیم کردستان تاکنون نسبتاً به خوبی حرکت‌های محاسبه‌شده‌ای انجام داده است، دسترسی خود را به ذخایر نفتی توسعه داده و در حال افزایش ظرفیت خط لوله خود به منظور دستیابی به خودکفایی مالی است. اما افزایش هزینه‌های امنیتی و کاهش قیمت نفت ممکن است هم کردها و هم شیعیان عراق را به تمرکز بر امنیت میهن به جای اشغال دوباره استان‌های غربی وادارد.

آینده عراق صرفاً منوط به اشتراک درآمدهای نفتی میان استان‌ها نیست. این درآمدها باید جمعیت را به پیوستگی معناداری نیز برساند که جمعیت‌های مختلف را به دولت پیوند می‌زند. داعش از همین ضعف استفاده کرد و بخشی از حمایت خود را به واسطه سخن از یکپارچگی عمومی و خلوص نیت و عملکرد به دست آورد.

به این ترتیب باید امیدوار بود که عراقی‌ها به جای دامن زدن به فساد و فرقه‌گرایی، در جهت حمایت از شکل جامعی از فدرالیسم، برای صنعت نفت خود راهی پیدا کنند.