روز پنجشنبه 10 مرداد 1398 (1 اوت 2019)، وزارت خزانه‌داری آمریکا، نام دکتر محمد جواد ظریف، وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی ایران را در فهرست افراد تحریم‌ شده قرار داد.
با قرارگیری نام افراد در این فهرست، دارایی‌های احتمالی آن‌ها در آمریکا مسدود می‌شود و اتباع آمریکا از داد و ستد مالی با آن‌ها منع می‌شوند. هر چند وزیر امور خارجه در واکنش به این اقدام وزارت خزانه‌داری آمریکا اعلام نمود که خود و خانواده‌شان هیچ گونه دارایی و حتی حساب بانکی در قلمرو آمریکا ندارند، اما این مسئله چیزی از اهمیت تحلیل حقوقی اقدام ایالات متحده آمریکا در مورد وزیر امور خارجه یک عضو ملل متحد نمی‌کاهد.
با اینکه هنوز ابعاد این اقدام غیرمعمول و متناقض با تعهدات کشور میزبان سازمان ملل متحد در ارائه تسهیلات به نمایندگان اعضای ملل متحد (شامل اعطای روادید، تسهیلات حین سفر، ملزومات لجستیکی مربوط به ورود و خروج به قلمرو آمریکا) مشخص نشده است، اما مایک پمپئو، وزیر امور خارجه آمریکا پیش از تصمیم اخیر وزارت خزانه‌داری آمریکا و در جریان سفر 22 تیرماه وزیر امور خارجه ایران و هیئت همراه به نیویورک جهت شرکت در اجلاس شورای اجتماعی و اقتصادی سازمان ملل، اعلام کرده بود که در راستای اجرای تعهدات آمریکا در قبال سازمان ملل در خصوص اعطای روادید به مقامات کشورها برای حضور در نشست‌های این سازمان، با اعطای روادید به ظریف موافقت کرده است، اما «تردد او در نیویورک به شدت محدود خواهد بود.» پمپئو اعلام کرده بود که «ظریف و همراهان او تنها اجازه خواهند داشت بین دفتر مرکزی سازمان ملل و دفتر نمایندگی ایران که شش پلاک آن سوتر قرار دارد و همچنین اقامتگاه سفیر و نماینده دائم ایران در سازمان ملل که در همان نزدیکی است، تردد کنند.»

در توضیحات وزارت خزانه‌داری و وزیر خارجه آمریکا در مورد تصمیم اعلام شده نسبت به وزیر امور خارجه ایران، گفتگوهای ایشان با رسانه‌ها و تبلیغ سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران، دلیل اصلی تصمیم اعلام شده از سوی مقامات آمریکا در تحریم وزیر خارجه ایران عنوان شده است.

این اقدام دولت آمریکا بیش از آنکه به عنوان اقدامی سیاسی علیه جمهوری اسلامی ایران محسوب شود، نشان‌دهنده انفعالی ناشیانه و منبعث از نگرانی شدید دولتمردان کاخ سفید از روشنگری‌های رئیس دستگاه سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران خطاب به مخاطبان آمریکایی و بین‌المللی بوده و تکراری درس‌آموز از تلاش‌های مضحک سران قریش در برابر پیام‌های رهایی بخش اسلام است.

از سوی دیگر و از منظر حقوق بین‌الملل نیز سوالات متعددی شامل بدیهی‌ترین و پایه‌ای‌ترین تعهدات کشورها در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، تعهدات و مسئولیت‌های کشورها مطرح است:

  • آیا ایجاد ممانعت از انجام ماموریت نماینده ارشد سیاسی یک عضو ملل متحد، در تباین با رسالت سازمان ملل متحد نیست؟
  • رابطه اختیارات حاکمیتی دولت میزبان سازمان ملل متحد با تعهدات این کشور ناشی از منشور ملل متحد و موافقتنامه مقر چیست؟
  • آیا کارکرد سازمان ملل متحد با اعمال سلیقه سیاسی کشور میزبان در ارائه یا خودداری از ارائه تسهیلات سفر به نمایندگان اعضا ملل متحد، در تباین نیست؟

برای پاسخ به این سوالات، بی‌مناسبت نیست تا کتابچه نظام بین‌المللی چندجانبه را کمی ورق زد و به صفحه نخست منشور سازمان ملل نگاهی انداخت؛ منشور ملل متحدی که در تاریخ 26 ژوئن 1945 در سانفرانسیسکو و در پایان کنفرانس ملل متحد درباره تشکیل یک سازمان بین‌المللی به امضا دولت‌های پیروز در جنگ جهانی دوم رسید و بدینگونه سنگ بنای نظام چندجانبه گرایی نوین نهاده شد.

مقدمه منشور اینچنین آغاز می‌شود: «ما مردم ملل متحد با تصمیم به محفوظ داشتن نسل‌های آینده از بلای جنگ که دو بار در مدت یک عمر انسانی، افراد بشر را دچار مصائب غیرقابل بیان نموده و با اعلام مجدد ایمان خود به حقوق اساسی بشر و حیثیت و ارزش شخصیت انسانی و به تساوی حقوق مرد و زن و همچنین بین ملت‌ها اعم از کوچک و بزرگ و ایجاد شرایط لازم برای حفظ عدالت و احترام به الزامات ناشی از عهدنامه‌ها و سایر منابع حقوق بین‌المللی و کمک به ترقی اجتماعی و شرایط زندگی بهتر با آزادی بیشتر و برای نیل به این هدف ها:

به رفق و مدارا کردن و زیستن در حال صلح با یکدیگر با یک روحیه حسن همجواری و به قبول اصول و ایجاد روش‌هایی که عدم استفاده از نیروهای مسلح را جز در راه منافع مشترک تضمین نماید و به توسل به وسایل و مجاری بین‌المللی برای پیشبرد ترقی اقتصادی و اجتماعی تمام ملل مصمم شده ایم که برای تحقق این مقاصد تشریک مساعی نمائیم.

و در نتیجه، دولت‌های متبوع ما توسط نمایندگان خود که در شهر سانفرانسیسکو گرد آمده‌اند و اختیارات تامه آنان ابراز و صحت و اعتبار آن محرز شناخته شده است، نسبت به این منشور ملل متحد موافقت حاصل نموده‌اند و بدین وسیله یک سازمان بین‌المللی که موسوم به ملل متحد خواهد بود تاسیس می‌نمایند.»

تشکیل سازمان ملل متحد، پس از دو تجربه دردآور و خونین جنگ جهانی، به‌عنوان انتخاب آخر و جهت گریز از جنگ، صورت گرفت، و درست همانگونه که حافظ شیرازی می‌فرماید، این تصمیم ملتها، نه از سرِ انتخاب، بلکه از سر اضطرار صورت پذیرفت

ما بدین در نه پی حشمت و جاه آمده ایم         از بدِ حادثه اینجا به پناه آمده ایم

بند دوم ماده 105 منشور که تسهیلات اعطایی به اعضاء ملل متحد را برای انجام مستقلانه وظایفشان در مقر سازمان ملل به رسمیت شناخته نیز پاسخی به نگرانی سوء استفاده کشور میزبان از اختیارات حاکمیتی خویش، تدوین شده است و جدیت این نگرانی به حدی است که در مقدمه منشور، شرط عضویت کشورها در این سازمان را «امکان» و «اراده» کشورها در قبول تعهدات مندرج در منشور دانسته است.

نظام ملل متحد با چنین آرزوها و اندیشه‌هایی با استقرار مقر اصلی سازمان ملل متحد در شهر نیویورک، شکل گرفت و رژیم حقوقی ناظر بر مسئولیت‌ها و تعهدات کشور میزبان در قالب «موافقتنامه مقر» در 26 ژوئن 1947 تنظیم گردید.

فصل چهارم این موافقتنامه به صراحت، تعهدات کشور میزبان در خودداری از ایجاد هرگونه مانعی (اعم از خودداری از اعطای روادید و یا سایر تسهیلات لازم برای انجام ماموریت) بر سر راه رفت و آمد نمایندگان اعضاء ملل متحد بیان می‌دارد:

Section 11 :

The federal, state or local authorities of the United States shall not impose any impediments to transit to or from the headquarters district of : ( 1 ) representatives of Members or officials of the United Nations, or of specialized agencies as defined in Article 57, paragraph 2, of the Charter, or the families of such representatives or officials, (2) experts performing missions for the United Nations or for such specialized agencies, (3) representatives of the press, or of radio, film or other information agencies, who have been accredited by the United Nations (or by such a specialized agency) in its discretion after consultation with the United States, (4) representatives of non-governmental organizations recognized by the United Nations for the purpose of consultation under Article 71 of the Charter, or (5) other persons invited to the headquarters district by the United Nations or by such specialized agency on official business. The appropriate American authorities shall afford any necessary protection to such persons while in transit to or from the headquarters district. This section does not apply to general interruptions of transportation which are to be dealt with as provided in Section 17, and does not impair the effectiveness of generally applicable laws and regulations as to the operation of means of transportation.

یادآوری این نکته ضروری است که تعهد کشور مقر به «خودداری از تحمیل هر گونه مانع بر سر راه رفت و آمد و ترانزیت نماینده عضو ملل متحد به/از مقر سازمان ملل» (shall not impose any impediments to transit to or from the headquarters district)، مفهومی گسترده تر از «اعطای روادید» داشته و شامل کلیه تسهیلات لازم برای این تردد (اعم از تراکنش‌های مالی، سوخت گیری، دیدار با اشخاص و چهره‌ها در حاشیه سفر و…) است.

موافقتنامه مقر همچنین در این زمینه، کشور میزبان را در اجرای ماده 11، از هرگونه اعمال سلیقه ناشی از نوع روابط سیاسی دوجانبه با سایر اعضاء ملل متحد، برحذر داشته است:

Section 12 :

The provisions of Section 11 shall be applicable irrespective of the relations existing between the Governments of the persons referred to in that section and the Government of the United States.

در این رابطه حتی قوانین و مقررات داخلی کشور میزبان در خصوص اعطای روادی برای نمایندگان اعضاء ملل متحد، غیرنافذ اعلام شده است:

Section 13:

 (a) Laws and regulations in force in the United States regarding the entry of aliens shall not be applied in such manner as to interfere with the privileges referred to in Section 11. When visas are required for persons referred to in that section, they shall be granted without charge and as promptly as possible.

گستردگی دامنه تعهدات کشور میزبان در اعمال صلاحیت حاکمیتی بر نمایندگان اعضاء ملل متحد به حدی است که حتی در صورت سوء استفاده نماینگان کشورها از مزایا و مصونیتهای اعطا شده و تخطی از مقررات داخلی کشور میزبان، هیچ گونه تصمیمی در مورد این نمایندگان بدون کسب نظر دبیرکل سازمان ملل متحد اتخاذ و اجرا نخواهد گردید.

Section 13:

 b(1) No proceedings shall be instituted under such laws or regulations to require any such person to leave the United States except with the prior approval of the Secretary of State of the United States. Such approval shall be given only after consultation with the appropriate Member in the case of a representative of a Member (or a member of his family) or with the Secretary-General or the principal executive officer of the appropriate specialized agency in the case of any other person referred to in Section 11;

در اینجا مناسب است تا نگاهی نیز به رویه‌های سازمان ملل متحد و سایر کشورهایی که به شکلی میزبان دوره‌ای اجلاس سازمان بین‌المللی بوده اند، بیفکنیم.

این رویه‌ها همگی حاکی از خودداری کشور میزبان یک نشست تحت پرچم سازمان ملل متحد از اعمال سلیقه سیاسی در ارائه روادید و تسهیلات ورود نمایندگان اعضای ملل متحد است.

در نوامبر 2009 دولت دانمارک علیرغم اینکه احتمال دستگیری عمرالبشیر بر اساس حکم دیوان کیفری بین‌المللی وجود داشت، خود را متعهد به اعطای ویزا برای وی جهت شرکت در کنفرانس ملل متحد در مورد تغییرات آب و هوایی دانست.

در سال 1960، سازمان ملل متحد اعلام نمود که پاکستان نمی‌تواند از اعطای روادید به نماینده رژیم صهیونیستی جهت شرکت در اجلاس بین‌المللی در این کشور خودداری نماید. همچنین در همین سال، دفتر حقوقی سازمان ملل متحد اعلام نمود که کشورهای آفریقایی حق ممانعت از ورود نماینده آفریقای جنوبی و پرتغال جهت شرکت در اجلاس کمیسیون اقتصادی برای آفریقا را ندارند. در قضیه یاسر عرفات در سال 1988، دولت ایالات متحده آمریکا با استناد به اینکه حضور یاسر عرفات در آمریکا، یک تهدید علیه امنیت این کشور است، از اعطای روادید به وی خودداری نمود. دفتر حقوقی سازمان ملل متحد طی بیانیه‌ای در صفحات 305-308) اعلام نمود که موافقتنامه مقر میان سازمان ملل متحد و ایالات متحده آمریکا فاقد مقرره‌ای است که ایالات متحده آمریکا را قادر سازد به بهانه مسائل امنیتی از اعطای روادید به نماینده عضو ملل متحد خودداری نماید. همین موضع گیری توسط قطعنامه 43/48 سال 1988 مجمع عمومی سازمان ملل متحد مورد تایید قرار گرفت و به صراحت «عدم اعطای روادید به یک نماینده عضو ملل متحد، در تعارض آشکار با تعهدات بین‌المللی میزبان و نقض تعهدات ناشی از موافقتنامه مقر» عنوان گردید.

در نوامبر 2009، روبرت موگابه، رئیس جمهور زیمباوه که برای سفر به اتحادیه اروپا ممنوعیت داشت، صرفا به دلیل اینکه جهت شرکت در یک اجلاس سازمان بین‌المللی (اجلاس جهانی غذا- World Food Summit) در رم درخواست روادید نموده بود، این روادید را دریافت کرد.

 

نتیجه گیری

تاریخ به تکرار نشان داده است که ممانعت از رسیدن پیام حقیقت، حتی زمانی که هیچ یک از فن آوری‌های رسانه‌ای قرن 21 وجود نداشت، محکوم به شکست است و داستان پوشاندن گوش‌های اهل مکه با پنبه‌های غفلت و جهالت، گواه این مدعاست.

سازمان ملل متحد، فرصتی برای گفتگو و رساندن پیام ملت‌ها به گوش جهانیان است. مجالی است برای گفتن و شنیدن و بهانه‌ای است برای دیالوگ و تمرین بردباری.

مقدمه منشور ملل متحد را در آغاز این نوشتار از آن جهت یادآور شدم تا نشان دهم اساس سازمان ملل بر گفتگو و تسامح در برابر نظرات دیگران است و هرگونه ایجاد محدودیت در پیام‌رسانی و گفتگو (اعم از اعطای روادید، محدودسازی دسترسی‌ها در حین سفر، ایجاد مشکلاتی در انجام سفر و …)، نه تنها تیشه بر ریشه اندیشه خرد جمعی و نظام چندجانبه‌گرایی سازمان ملل متحد می‌زند، بلکه در تعارض آشکار با استقلال سازمان ملل متحد و تعهدات کشور میزبان در قبال این سازمان و اعضای آن است.

کشورهای عضو سازمان ملل متحد به منظور مشارکت در روند تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات ملل متحد، ناگزیر از مشارکت آزادانه در نشست‌های سازمان ملل و ارکان و کمیته‌های تخصصی آن هستند و در این میان کشور میزبان، حق هیچگونه اعمال نظر (جز در موارد خاص کیفری) ندارد.

نکته حائز اهمیت در اعلام تحریم علیه وزیر امور خارجه یک عضو سازمان ملل متحد، فارغ از میزان اجرایی شدن یا نشدن آن، توهین به ملتی محسوب می‌شود که نماینده‌ای را برای بیان نگاه سیاسی خود انتخاب نموده و این نماینده در راه اجرای وظایف محوله، با محدودیت‌ها و تحریم‌های عضو دیگری که مسئولیت میزبانی از تریبون سازمان ملل متحد را نیز بر عهده دارد، روبرو شده است.

به طور خلاصه، تعهد کشور میزبان در ایجاد تسهیلات حضور نمایندگان کشورهای عضو ملل متحد برگرفته از مبانی سه گانه زیر است:

  • ماده 105(2) منشور ملل متحد مقرر می‌دارد: «نمایندگان اعضای ملل متحد و مسئولان دیگر سازمان‌های تخصصی مشمول مصونیت‌ها و مزایایی هستند که بتوانند وظایفشان را که مربوط به سازمان است، مستقلا انجام دهند.»
  • بر اساس کنوانسیون 1946 مزایا و مصونیت‌های سازمان ملل متحد (ماده 4، بخش 11(d)): نمایندگان اعضای ملل متحد و همسرانشان باید از محدودیت‌های مهاجرتی (کشور میزبان) معاف گردند.
  • مواد 11، 12 و 13 موافتنامه مقر سازمان ملل متحد و ایالات متحده آمریکا (1947)، تعهدات غیرقابل تعلیق کشور میزبان در اعطای ویزا و تسهیلات آمد و شد نمایندگان اعضای ملل متحد را تشریح می‌نمایند.

اقدام اخیر و اقدامات گذشته آمریکا در ایجاد محدودیت در دسترسی‌ها و اعمال سلیقه در اعطای روادید نمایندگان کشورها، آشکارا نشان دهنده به گروگانگیری مقر سازمان ملل متحد در خیابان 42 منهتن است.

در این گروگانگیری، کشورهایی که با سیاست‌های نابخردانه ایالات متحده آمریکا مخالف هستند، از دسترسی آزاد به تریبون ملل متحد که پس از تجربیات دردناک دو جنگ جهانی بنا شده است، محروم شده و یا برای رساندن صدای خود به گوش سایر کشورها، اندیشکده‌ها و رسانه‌ها با چالش‌های جدی روبرو شده و در نهایت، هزینه‌های این محرومیت‌ها و محدودیت‌ها را در صورت حساب صلح و امنیت بین‌المللی منظور می‌نمایند.

اکنون لازم است به این سوال پاسخ داده شود که با تحریم و محدودسازی انعکاس پیام‌های سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران، دولتمردان آمریکا در پی چه دستاورد سیاسی هستند و سازمان ملل و سایر اعضای سازمان ملل متحد در قبال این گروگانگیری آشکار کاخ سفید چه واکنشی خواهند داشت؟