دکتر علی کربلائی حسینی – پژوهشگر حقوق بین الملل

صندوق بین‌المللی پول (IMF) به صورت علنی به رسمیت شناخته است که اف‌ای‌تی‌اف «مسئولیت اصلی را برای ایجاد استاندارد جهانی» در جهت مقابله با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم بر عهده دارد. توصیه‌های 40 گانه این کارگروه در زمینه مبارزه با پول‌شویی به عنوان اثرگذارترین ابزار در این حوزه به شکلی گسترده مورد پذیرش واقع شده است. چه کشوری در آن نقش تعیین‌کننده و اصلی را دارد؟ آمریکا، اما هم قدرت‌های دیگر بر آن اثرگذارند و هم فعالان غیردولتی.

تصویب دستورالعمل ضدپول‌شویی در اتحادیه اروپا در سال 1991 که طبق آن دولت‌های عضو ملزم به اجرای تدابیر مربوطه مطابق با توصیه‌های اف‌ای‌تی‌اف شده‌اند، نشانگر اهمیت اسناد این کارگروه است.

نظام اف‌ای‌تی‌اف برای نظارت بر پایبندی به توصیه‌هایش نیز اثر قدرتمندی بر اسناد الزام‌آور حقوقی دارد. کارگروه مقابله با ارتشا در تجارت‌های بین‌المللی از زیرمجموعه‌های سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) که مامور اجرای کنوانسیون ضد ارتشای این سازمان است، در قالبی کاملا نزدیک به اف‌ای‌تی‌اف فعالیت خود را پیش می‌برد.

غرض از این مقدمه، رسیدن به این نتیجه بود که گرچه توصیه‌های اف‌ای‌تی‌اف نقشی غیرمستقیم در ایجاد حقوق و قوانین در سطح بین‌المللی دارد، اما تدابیر اجرایش در داخل، از نظر حقوقی الزام‌آور خواهد بود و به این ترتیب اثر مستقیمی بر هنجارسازی در سطح داخلی خواهد داشت.

برای نمونه در مورد ایران شاهدیم که چگونه بر مبنای برنامه اقدام توافق شده میان ایران و اف‌ای‌تی‌اف، کشورمان می‌بایست خود را به دو قانون و دو کنوانسیون مد نظر کارگروه ملزم کند: اصلاح قانون مبارزه با پولشویی؛ اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم؛ الحاق به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تامین مالی تروریسم (CFT) و الحاق به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی (پالرمو).

حال این سوال قابل طرح است که این گروه ویژه چگونه توانسته در مسیر کسب حمایت گسترده بین‌المللی از توصیه‌هایش موفقیت حاصل کند؟ چه دانشگاهیان و چه آن‌ها که دستی بر آتش اجرا دارند، معتقدند روند تهیه فهرست سیاه، اهمیت چشمگیری بر شکل دهی به نفوذ اف‌ای‌تی‌اف داشته است، اما  همه داستان این نیست.

باید این واقعیت را مد نظر داشت که اف‌ای‌تی‌اف با وجود روند نظارتی فراگیر خود، هیچ سیاست رسمی برای اجرای استانداردهای خود در یک دهه پس از ایجادش نداشت. بنابراین، در مراحل اولیه شکل‌دهی به این رژیم، اعضا به صراحت اجرای مادی استانداردها را نمی‌پذیرفتند. با این حال، این دوره برای رسیدن اعضا به اجماع بر سر توصیه‌های بنیادین که همچنان سنگ‌بنای این رژیم هستند، حیاتی بود.

اعضا روند اولیه اجرا را به شیوه موردی و ویژه پیش می‌بردند. این روند به صورت واکنش به ناپایبندی آشکار و مداوم ترکیه و اتریش پیش رفت. ترکیه در جرم‌انگاری پول‌شویی قصور داشت و بانک‌های اتریشی هم حساب‌های بانکی بی‌نام باز می‌کردند. اف‌ای‌تی‌اف روند سه مرحله‌ای سهل‌گیرانه‌ای را ایجاد کرد. دولت‌ها ابتدا باید به نگرانی‌هایی که به در گزارش‌های مجامع اف‌ای‌تی‌اف مطرح می‌شد، تا زمانی که طرف شاکی از پاسخ قانع شود، پاسخ می‌دادند. گام دوم نامه یا سلسله نامه‌هایی از طرف رئیس اف‌ای‌تی‌اف و ابراز نگرانی و همچنین سفر هیئتی از اف‌ای‌تی‌اف بود. گام آخر هم اخراج از اف‌ای‌تی‌اف و اعلام درخواست برای رفتار محتاطانه تراکنش‌های مالی با آن دسته از کشورها بود. اما بر خلاف اتحادیه اروپا، اف‌ای‌تی‌اف هیچ صلاحیتی برای اعمال هیچ‌گونه تحریم مادی بر دولت‌های ناپایبند نداشت. این توصیه‌ها بار اصلی را بر دوش بازیگران بخش خصوصی قرار می‌داد.

این مسیر فهرست سیاه‌نویسی، بیشتر توجه رسانه‌ها را به خود جلب کرده و منبع اصلی شهرت اف‌ای‌تی‌اف به عنوان نهادی دارای قدرت اکراهی است. دولت‌ها این روند دولت‌ها و قلمروهایی که همکاری نمی‌کنند (NCCT) را به عنوان مشکل «ناپایبندی» طرح کردند. بر خلاف رویکرد طولانی‌مدت و آزاردهنده برای اف‌ای‌تی‌اف در قبال اعضا، این نهاد در قبال دولت‌های غیرعضو که فاقد نظام‌های کافی برای اجرایی کردن سریع توصیه‌ها باشند، خیلی سریع عمل می‌کند.

بررسی سوابق تهیه فهرست سیاه از سوی اف‌ای‌تی‌اف به دو دلیل نشاندهنده رویکرد آزمون و خطا در این نهاد است. نخست اینکه شیوه تهیه فهرست سیاه به وضوح به مرور زمان و پدیدار شدن مشکلات جدید، بارها تغییر کرده است. مهم‌تر آنکه فهرست‌های سیاه اف‌ای‌تی‌اف عموما زمانی اعمال می‌شوند که دولت مربوطه، تعامل در روند اصلاح را متوقف سازد.

روندی که ایران را در فهرست سیاه اف‌ای‌تی‌اف قرار داده، به گروه بازنگری همکاری بین‌المللی (ICRG) موسوم است. سابقه تاسیس این گروه به سال 2007 برمی‌گردد. سال 2009 بود که گروه 20 از اف‌ای‌تی‌اف خواست رویه‌های این گروه بازنگری را تقویت و اسامی کشورهایی را که در نظام‌های مقابله با پول‌شویی دارای نقص هستند، به صورت علنی اعلام کند. این رویه که نسبت به رویه‌های سابق، بسط یافته، حاوی ارزیابی اولیه به صورت دوجانبه است. در صورتی که نقصی یافت شود، گزارش آن کشور همراه با نظرات احتمالیِ اعلامیِ کشور مربوطه برای بررسی اولیه به گروه بازنگری تسلیم می‌شود. اگر گروه بازنگری گزارش را ناکافی بداند، آنگاه اف‌ای‌تی‌اف نظارت مضاعفی را برقرار می‌کند و انتظاراتش را از آن کشور برای همکاری با اعضای اف‌ای‌تی‌اف در جهت ایجاد برنامه جامع اصلاحی با ارائه تعهد سطح بالای سیاسی اعلام می‌دارد.

این رویه تهیه فهرست سیاه، دو مقوله را برای ناپایبندی دسته‌بندی کرده و فقط برای دولت‌هایی که بدترین عملکرد را در تعاملات‌شان داشته باشند، خواستار اقدامات عملی می‌شود. نخستین فهرست موسوم به فهرست خاکستریی، ویژگی چرخشی دارد و مبنایش اعلام همکاری یا عدم همکاری دولت‌هاست و نه پایبندی یا ناپایبندی‌شان و هیچ کدام‌شان تا به حال به فهرست سیاه منتقل نشده‌اند. اما از آغاز روند ICRG فقط کره شمالی و ایران هستند که در فهرست سیاه قرار گرفته‌اند. رویکرد اف‌ای‌تی‌اف در تهیه فهرست به این سبک، ماهیت مجازات‌گونه دارد و بر خلاف وضعیتی است که دولت‌ها در فهرست خاکستری قرار می‌گیرند و ممکن است اعضا به سرعت و پس از ورودش به تعامل در روند و ارائه طرح‌های معتبر برای بهبود نظام مقابله‌اش با پول‌شویی از این فهرست خارج شود.

بر اساس آنچه ذکر شد، می‌توان این طور جمع‌بندی کرد که در جهانی به هم پیوسته، چاره‌ای جز ورود و تعامل با نظام‌های حقوقی بین‌المللی نیست، در غیر این صورت، همانند قضیه اف‌ای‌تی‌اف، در بزنگاه‌های ارتباطِ ناگزیر با جامعه جهانی، چاره‌ای جز هنجارهای از پیش ایجاد شده وجود نخواهد داشت. همین قضیه را در پذیرش و اجرای معاهده منع گسترش سلاح هسته‌ای (NPT) و پروتکل الحاقی آن هم شاهد بودیم؛ موردی که جمهوری اسلامی نقشی در ایجادش نداشت، اما دست آخر مجبور شد به قواعد آن تن دهد؛ اما درست بعد از 1995 و در کنفرانس‌های بازنگری معاهده منع گسترش سلاح هسته‌ای، ایران رویه منفعلانه سابقش را تغییر داد و موجب شد پذیرش هنجار یا قاعده‌ای که بر خلاف منافع و مصالح خویش می‌بیند، یا به تصویب نرسد یا با اصلاحاتی که مد نظرش است و جامعه بین‌المللی هم می‌پذیرد، به تصویب برسد.